涉地方政府融资平台业务的法律要点——以融资租赁公司视角（监管篇）

发表时间 2022-06-13
风控法务
6,542 次阅读

随着今年2月底银保监会陆续向部分金租企业发出的12号文在租赁圈流传开，以及2021年银保监被称之为最严城投融资新规15号文《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》的出台，是否还可以与地方政府融资平台开展租赁业务成为各融资租赁企业极为关注的问题。虽然国务院2010年的19号文《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中对政府融资平台有过定义，但实操中如何识别平台一直没有统一标准，也成为了租赁企业的一大难题。原银监会主要依据其对平台贷款开展清查甄别后形成的《地方政府融资平台全口径融资统计表》进行动态的名单制管理，但该名单自2018年第三季度起已停止更新。原保监会则没有实行名单制，因而对19号文“承担政府投资项目融资功能”等内容的识别一直没有具体明确的甄别标准。而从最新的15号文来看，银行保险机构今后将适用同一套识别标准，即从“是否承担隐性债务”的实质角度作为界定融资平台的新标准。

同时，对于政府融资平台的识别，名单管理主体由银保监会调整为财政部，以财政部的融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台查询结果为准。15号虽然发文对象是银行保险机构，但对受同一监管部门监管的融资租赁企业来说，尤其是同样作为金融机构的金租企业，参照其执行是必然趋势。这也将减小租赁企业以往需要从承租人的名称、设立主体、实际控制人及主营业务等等多方面穿透审查的复杂性，极大的减少了租赁企业在融资主体核查方面的违规风险，不失为租赁企业可以参考操作的查询和识别路径。

　　对于识别后承担了地方政府隐性债务的客户，通常与地方政府仍保持着较为密切的关系。15号文中对于该部分企业确因经营需要且符合项目融资要求的，要求必须由客户报本级人民政府书面审核确认，银行保险机构将审核确认情况作为审批融资的前提条件，同时严禁以审核确定名义进行变相担保。而对融资租赁公司来说，目前已有部分地区金租被约谈或进行窗口指导，要求其在开展业务之前必须进行监测平台的查询并对承租人不涉及地方政府隐性债务的结果截图留以记录证明。因此，对于无法参照银行保险机构拿到本级政府书面审核确认的金租而言，不宜再与该类客户开展新增业务；而对于商租，在更为具体的监管要求出来之前，除非可以明确撇清新增业务与原地方政府隐性债务的关联，确保不会在任何已有监管文件下形成新的地方政府隐性债务，包括不依靠地方政府的显性或隐性信用的，与此类客户开展业务也有较大的违规融资风险。

　　对于识别后不涉及地方政府隐性债务的客户，不论金租、商租在不新增地方政府隐性债务的情况下则都可以根据市场化原则依法合规审慎授信。但同时，12号文也从租赁物的角度进一步限制了金租的平台类业务，就其中明确被叫停的构筑物种类，例如常见的管网和道路，已不再具备可操作性，而对于尚未明令禁止的其它构筑物，例如部分建筑物的附属设施和设备类资产则在短期内仍可以作为金租企业的选择。而商租因为不属于12号文的直接发文对象，仍然存在一定的窗口期。但应注意的是，除了银保监会，对于央企融资租赁企业还要符合国资委角度对于构筑物等方面的监管限制要求。例如国资委2021年发布的42号文《关于进一步促进中央企业所属融资租赁公司健康发展和加强风险防范的通知》，明确提出要租赁业回归服务实体经济的本院，重视租赁物的“融物属性”，严格限制以不能变现的财产作为租赁物。而后对于央企租赁业务的专项检查中，又一次重申了以学校、医院、风景区、市政道路、水利设施、城市管网等基础设施作为租赁物有无法变现、无法产生收益、价值高估等多重问题，属于脱离租赁本源。因此，即使是不受12号文规管商租企业，如果属于中央企业或是通常参照央企管理的国企，也应当注意遵循国资条线的监管要求。

　　2022年2月底，随着银保监会陆续向部分金租企业发出的12号文在租赁圈流传开，除了着力于整治金融租赁公司以融物为名违规开展业务，防止租赁业务异化为“类信贷”工具之外，其中严禁将道路、市政管道、水利管道、桥梁、坝、堰、水道、洞，非设备类在建工程、涉嫌新增地方政府隐性债务以及被处置后可能影响公共服务正常供应的构筑物作为租赁物的规定在业内引起了不小的轰动。同时12文在监管方面指出将遵循同年1月银保监出台的《融资租赁公司非现场监管规程》（银保监发〔2022〕3号），开展2022年合规性专项现场检查的信号，严肃查处新增地方政府隐性债务、违规参与置换隐性债务、虚构租赁物、租赁物低值高买等违法违规行为。对于与地方政府融资平台开展融资租赁业务的融资租赁公司而言，其租赁物通常属于此次金租被禁止的展业的构筑物范畴，而此次禁令所透露出的对于地方政府隐性债务的整顿态势，也继续遵循了银保监会于去年发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号，以下简称“15号文”）中“严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，切实把控好金融闸门”的要求和精神。由此，地方政府隐性债务这一话题又一次引起了行业热议。

　　上述两份文件出台后，笔者接受了不少融资租赁企业对于相关问题的咨询。从融资租赁公司的角度而言，要参与地方政府融资平台项目，除了租赁物本身的适格性，最为关心的问题往往就是从交易对手方融资平台的性质及其与政府的关系、增信主体身份、增信文件的性质以及租赁物和融资用途是否为公益性来看，项目是否存在国家、银保监会和地方金融监管局的禁止性规定，是否会触及国务院及各部委对地方政府融资平台项目设定的各条红线或是地方隐性债风险。

　　基于此，笔者依据近几年来出台的一些重要的规范性文件，对地方政府债务以及作为其主要载体的地方政府融资平台的历史沿革进行了简单梳理，以用作说明地方政府隐性债务、地方政府融资平台与融资租赁之间的关系。同时，也就融资租赁公司参与地方政府融资平台业务涉及的禁止性监管要求进行梳理。最后基于现有监管要求，对融资租赁公司与地方政府融资平台的合作关系进行简要分析。

　　01地方政府融资平台

　　（一）地方政府融资平台的由来

　　地方政府融资平台这个词叫了这么多年，近年来常与地方政府隐性债务一起，成为监管层最难化解的心病之一。随着监管政策的不断变化，地方政府融资平台的内涵也随不同的文件不断变化着口径，其定义的不明晰也间接导致了地方政府隐性债务不断死灰复燃，新增不断。融资租赁企业在内的各金融机构和市场主体在唯恐被受到严厉监管的地方政府隐性债务殃及池鱼的同时，又在面临一些商业机会时跃跃欲试。那么我们所说的地方政府融资平台究竟是从何而来呢？

　　建国以来，我国的地方财政一直奉行“量入为出”、“收支平衡”的原则。1994年颁布的《预算法》也基于这个原则规定了“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券。”但1994年全面推开的税制和中央与地方财政体制的改革中的分税制改革，将本归属于地方财政的消费税和增值税大部分转归中央，而地方政府又仍承担着地方建设发展的重要任务，地方政府仅依靠上级财政拨款已不能满足自身发展的需求，由此各地政府不得不自行拓展新的融资渠道。然而紧跟着1995年的《担保法》又规定“国家机关不得为保证人”，仅“经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。1996年《贷款通则》则规定“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。

这样一来，发债、融资担保、贷款的融资渠道都被堵死，而乐意于与地方政府开展业务的却又受贷款投向困扰的各地银行则也在探索着如何能规避当时的法律限制，而通过设立融资平台的方式来承接商业银行的信贷投放则可以变相实现地方政府融资的目的，这就是政府融资平台被创造出来的初衷。

　　（二）地方政府融资平台的扩张

　　基于此需求，各地方政府纷纷设立融资平台，并通过划拨土地资产等方式注资，提升融资能力。1998年8月，国家开发银行与安徽省签署的投融服务合作协议正式开启了地方政府融资平台的时代，该合作中形成的“芜湖模式”、后续重庆的“渝富模式”等等，都成为各地政府效仿和借鉴的对象，地方政府融资平台模式正式在全国范围内推行且进入遍地开花的时代。

　　2008年金融危机之后中国经济增速快速回落，为了应对这种危局，中国政府推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施，即“四万亿”投资计划的出台。该计划中最大预算的投向为铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和城市电网改造，另外也包括农村水电路气房等民生工程和基础设施、廉租住房、棚户区改造等保障性住房等。该时期，地方政府承担了大量的基建投融资任务，使得地方政府融资平台的地位得到进一步突显。但在前述各项规定的约束下，地方政府又无法直接作为借贷主体融资，为解决这一困境，国家开始从各个政策层面给予了相应的转变和支持。2009年3月，人民银行联合其它监管部门发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号），鼓励地方政府通过组建设立合规的投融资平台、增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制等多种方式，发行企业债、中期票据等融资工具。2009年10月，财政部又下发《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》（财建〔2009〕631号）明确地方政府配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措。这一时期，地方融资平台公司数量快速增长，并开始大规模举债以支持基建投资，叠加发改委简化企业债审批程序，以企业债为主体的城投债快速扩容，违规融资等潜在风险也开始涌现，地方政府债务问题在这一时期变得愈发严重。

　　直至2010年6月，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发19号文，以下简称“19号文”），开始了对地方政府融资平台的初期监管，提出对融资平台和平台债务进行分类监管。随后的《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号，以下简称“412号文”）、《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号，以下简称“10号文”）等文件都试图对地方政府融资平台的乱象进行管控，对融资平台公司进行清理规范，也对其和银行业金融机构等的信贷及其它融资进行管理，并坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

　　（三）地方政府融资平台的定义

　　而截至目前，对地方政府融资平台的主要定义，也正是来自于上述三份文件。有鉴于其发文机关的级别，通常会以19号文中国务院的定义为普遍认识，而412号文定义中对公司类型的列举，则是地方政府融资平台通常也被为“城投平台”的由来。分别为：

　　综合以上三份文件的定义，地方政府融资平台具有三大特点：一是地方政府融资平台属于国企，其实际控制人为地方政府及相关部门；二是地方政府融资平台承担政府公益性项目投融资功能，故其主营业务一般不为盈利而是为政府承担某项职能；三是地方融资平台的设立资金及还款资金一般来源于地方政府，在财政补贴，股权、土地等资产划拨、资金注入等方面会得到政府的大力支持。

　　根据该三项特点，在识别某企业是否属于地方政府融资平台时应当重点考察该企业的实际控制人和经营业务，方法有三：其一，最简单直观的方法就是观察企业名称，地方政府融资平台名称一般为“地名”+“城市建设开发”、“城投”、“开发建设投资”、“开发投资”等类似字眼的组合；其二，穿透股权确定企业的实际控制人，地方政府融资平台的实控人一般是地方政府及相关部门，例如国资委、财政局、水利局、交通局、住建局、开发区管委会等；其三，可以通过评级报告、募集说明书、年报、工商档案等明确企业的主营业务，地方政府融资平台主要做的是公益性业务或准公益性项目，而以经营性业务为辅。以“上海城投控股股份有限公司”为例，其名称中含有“城投控股”的关键词，实际控制人为上海市国有资产监督管理委员会（持有上海城投控股股份有限公司股份比例：46.46%），工商登记的经营范围为“实业投资，原水供应，自来水开发，污水治理，污水处理及输送，给排水设施运营、维修，给排水工程建设，机电设备制造与安装，技术开发咨询和服务，饮用水及设备，饮用水工程安装及咨询服务”。据上述标准，“上海城投控股股份有限公司”是典型的地方政府融资平台。相反的，“青海省国有资产投资管理有限公司”虽然实际控制人为青海省国资委且多次由省政府进行增资，但从其评级报告及募集说明书中可以看到，其主要从事钢铁、钾肥、煤炭等贸易的盈利性、经营性业务，而没有公益性业务，因此通常可以不算作为地方政府融资平台。

　　（四）地方政府融资平台的分类监管

　　考虑到仅有定义无法解决实操中解释口径不同的问题，财政部、银监会等监管部门依据19号文中国务院要求对地方政府融资平台的贷款监管执行“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的十六字方针，开启了对融资平台规范化、制度化的清理工作。银监会从2010年第三季度开始以每三个月的频率编制和公布地方投融资平台名单，形成了动态化的名单制管理。

　　从19号文以及412号文开始，监管层按照不同时期的清理整顿政策和目标将地方政府融资平台分为了不同的种类并按类别进行处理。该两个文件先是根据贷款投向和偿债资金来源对纳入清理的债务分为了三类，要求其中70%偿债资金来自于财政性资金的平台公司今后不得再承担政府融资任务，并且鼓励其中偿债资金70%以上来源于自身的融资平台公司改善股权结构、实现商业运作。

　　2013年的10号文开始，监管更为明显的体现出对于鼓励地方政府融资平台进行市场化转型的态势。该文件中要求各银行将融资平台划分为“仍按平台管理类”和“退出为一般公司类”，加强对两类融资平台的统一监测和分类管理，而所谓退出，指的就是退出银监会的政府融资平台名单。“退出类”的融资平台是指经核查评估和整改后，已具备商业化贷款条件，自身具有充足稳定的经营性现金流，能够金额偿还贷款本息，整体转化为一般公司类客户管理的融资平台。“仍按平台管理类”指凡不符合退出条件以及未完成退出流程的融资平台，继续按平台实施管理。10号文后，掀起了一阵地方政府融资平台的退出热潮，主要是因为在证监会、发改委和银行间市场对于平台公司债券发行端均不同程度设置了限制条件，退出与否通常被作为融资平台是否可以发债融资的门槛，对仍按平台管理类的企业一般不审批其发债申请。根据银监会2011年《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》（银监办发〔2011〕191号，以下简称“191号文”）以及2012年《中国银监会关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2012〕12号），退出银监会的政府融资平台名单需满足五个条件：

　　（1）符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人；

　　（2）资产负债率在70%以下，财务报告经过会计师事务所审计；

　　（3）各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖；

（4）存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格；

　　（5）诚信经营，无违约记录，可持续独立发展。

　　除了退出条件的门槛、退出程序的繁琐、最主要还鉴于很多机构性质的复杂性、政商关系难以捋清等因素，虽然有融资平台能成功转型并退出名单成为独立合规的市场主体，但整体而言，退出名单的数量并不尽如监管部门之意。

　　（五）地方政府隐性债务的申报与监测

　　2018年，为厘清各地方政府融资平台涉及地方政府隐形债务的情况，国务院于8月以密件形式下发《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发〔2018〕27号，以下简称“27号文”) 及《地方政府债务统计监测工作方案》《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》《政府隐性债务认定细则》等相关一系列配套文件，开始第三次全国性地方政府隐性债务统计排查工作，要求各地政府依规将截至2018年8月31日的隐性债务余额、资产等数据，填报至财政部设立的地方全口径债务监测平台，旨在进一步整治地方政府隐性债务，促使融资平台与政府信用切割。虽然国务院的文件未公开发行，但通过各地方政府公开发布的相应工作方案，例如《永福县政府隐性债务清查统计工作方案》，可以发现该次统计排查工作中，要求填报举债融资、资产和财务情况的主体包括了地方各级党政机关、事业单位和国有企业，已远不止此前银监会所公布动态地方政府融资平台名单中的企业范围。据传当时完成隐性债务数据填报之后，还需要地方主要领导对数据进行认定盖章，而后再通过债务监测平台逐级上报至财政部，因此届时也被认为是严格控制隐性债务增长的一个有效手段。同年9月，银保监会也停止了地方政府融资平台名单的更新发布，此前公布的2018年第三季度名单为最后一期。此后，随着被纳入财政部监管的地方隐性债务范围的扩大，对于地方政府融资平台的解读就变得更为广义化了，从原先按照融资平台主体身份的性质来认定变为了以其是否负担有政府隐性债务为主要认定标准。

　　在本文开头提到21年发布的15号文中，要求银行保险机构向地方政府相关客户提供融资前应查询财政部的融资平台公司债务监测平台，根据查询结果实施分类管理。自此，银行保险机构今后将适用同一套识别标准，即从“是否承担隐性债务”的实质角度作为界定融资平台的新标准。同时，对于政府融资平台的识别，名单管理主体由银保监会调整为财政部，以财政部的融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台查询结果为准。

　　对于识别后承担了地方政府隐性债务的客户，15号文中对于该部分企业确因经营需要且符合项目融资要求的，要求必须由客户报本级人民政府书面审核确认，银行保险机构将审核确认情况作为审批融资的前提条件，同时严禁以审核确定名义进行变相担保。而对融资租赁公司来说，目前已有部分地区金租被约谈或进行窗口指导，要求其在开展业务之前必须进行监测平台的查询并对承租人不涉及地方政府隐性债务的结果截图留以记录证明。因此，对于无法参照银行保险机构拿到本级政府书面审核确认的金租而言，不宜再与该类客户开展新增业务；而对于商租，在更为具体的监管要求出来之前，除非可以明确撇清新增业务与原地方政府隐性债务的关联，确保不会在任何已有监管文件下形成新的地方政府隐性债务，包括不依靠地方政府的显性或隐性信用的，与此类客户开展业务也有较大的违规融资风险。

　　对于识别后不涉及地方政府隐性债务的客户，则可以按照市场化原则，依法合规审慎授信，防止新增地方政府隐性债务，但提供融资时应当参照满足以下要求：

　　1）不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资。

　2）不得要求或接受地方党委、人大及其常委会、政府及其部门出具承诺或担保性质的文件，包括但不限于决议、会议纪要、协议、各类函件等。

　　3）不得要求或接受以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押。

　　4）不得要求或接受以政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等公益程序的土地抵押、质押。不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。

　　5）参与政府和社会的合作（PPP）、政府投资基金等，不得约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益，不得通过其他明股实债的方式提供融资及相关服务。

　　6）不得将融资服务作为政府购买服务内容。

　　7）企事业单位在本行、本公司存量地方政府相关融资，已经在抵押担保方式、贷款期限、还款方式等方面整改合格。

　　8）不得以其他任何形式新增地方政府隐性债务。健全新增隐性债务发现机制。银行保险机构应在合同中约定，一旦发现客户违规新增地方政府隐性债务将终止提供融资，已签订融资合同的终止提款，同时及时将有关情况报告相关监管机构。

　　该监测查询政策的出台，一方面有利于融资租赁企业参考使用并规避因隐性债务带来的风险，但在某种程度上也加强了企业为避免自身过错而承担了更高要求的尽调义务。根据相关报道，目前市场上已经出现因融资方存在隐性债务被暂停放款项目，即便募集资金已到达机构账户，如果担保人涉及隐性债务，相关项目也存在叫停风险。可以看出，银保监对监测平台的延续性使用以及对该些申报主体的持续性监管仍在继续并将成为将来一段时间内金融机构核查的重要工具，国家从资金方这一源头管控地方政府隐性债务的决心毋庸置疑。

涉地方政府融资平台业务的法律要点——以融资租赁公司视角（监管篇）

---------------------

租赁观察网：全球租赁业竞争力论坛旗下自媒体平台。

全球租赁业竞争力论坛起源于2014年，是国际知名、国内领先的融资租赁行业发展服务平台，被誉为租赁界的“达沃斯”。

活动公告

6月26日 | 《船舶租赁展业与风控实操》

3月31日 | 《金融租赁公司融资租赁业务管理办法》解读暨商租如何适应监管并轨研讨会

3月27日 | 独立储能租赁业务实战：项目评估、收益测算、风险管理

3月26日 | 直租业务全流程与风险管理实务解析

3月20日 | “生物资产融资租赁业务拓展与风险管理”主题活动

租赁行业中干管理能力提升“远洋班”

涉地方政府融资平台业务的法律要点——以融资租赁公司视角（监管篇）

---------------------租赁观察网：全球租赁业竞争力论坛旗下自媒体平台。 全球租赁业竞争力论坛起源于2014年，是国际知名、国内领先的融资租赁行业发展服务平台，被誉为租赁界的“达沃斯”。

活动公告

6月26日 | 《船舶租赁展业与风控实操》

3月31日 | 《金融租赁公司融资租赁业务管理办法》解读暨商租如何适应监管并轨研讨会

3月27日 | 独立储能租赁业务实战：项目评估、收益测算、风险管理

3月26日 | 直租业务全流程与风险管理实务解析

3月20日 | “生物资产融资租赁业务拓展与风险管理”主题活动

租赁行业中干管理能力提升“远洋班”

---------------------

租赁观察网：全球租赁业竞争力论坛旗下自媒体平台。

全球租赁业竞争力论坛起源于2014年，是国际知名、国内领先的融资租赁行业发展服务平台，被誉为租赁界的“达沃斯”。